“De IPCR is een soort parlement waar besluiten worden genomen buiten de kennis van de parlementen van de lidstaten”, schrijft Van den Bos. Het opereert “onder grote invloed” van andere overlegstructuren met experts en de Europese Commissie zelf. Belangrijk was vooral de Health Security Committee (HSC), een bestaande overlegstructuur van wisselende samenstelling waarbinnen gezondheidsthema’s tussen de Europese lidstaten worden besproken en afgestemd. De HSC vormde in zekere zin de bron van een groot deel van het coronabeleid dat de lidstaten uitvoerden, en werd weer sterk beïnvloed door een klein adviespanel van experts dat half maart 2020 werd ingesteld. Deze expertgroep hield ten minste twee keer per week videoconferenties, volgens een EU-persbericht van destijds waarin de namen van de leden overigens niet werden genoemd. Zij bedachten “in een vroeg stadium van de pandemie de opgelegde maatregelen”, schrijft Van den Bos.
Enkele dagen na de oprichting van het panel bracht de kleine groep experts al enkele adviezen uit aan de Europese lidstaten. Dit gebeurde in de vorm van flyers, zoals over de te volgen teststrategie. Een andere flyer ging over gedragsinterventies, ‘social distancing’, quarantaine en isolatie van de zwakkeren. Ook het sluiten van scholen, kerken en horeca werd daarin als dringend advies aan de lidstaten opgedragen. Uit de notulen van een van de eerste bijeenkomsten blijkt dat men onderkende dat het op dat moment niet bekend was in hoeverre het sluiten van scholen bijdroeg aan de bestrijding van het coronavirus. Uiteindelijk hebben kinderen binnen de EU ruim een volledig schooljaar aan contactonderwijs gemist.
In het expertpanel was Duitsland getalsmatig oververtegenwoordigd, met viroloog Christian Drosten en microbioloog Lothar Wieler. De laatste is voorzitter van het Robert Koch Instituut (RKI) in Berlijn, dat te vergelijken is met ons RIVM. Het panel bestond verder uit Peter Piot (België), Arnaud Fontanet (Frankrijk), Maria Capobianchi (Italië), Kare Molbak (Denemarken) en Marion Koopmans van het Erasmus MC in Rotterdam. Omdat de experts ook een rol speelden binnen het beleid in eigen land door zitting in plaatselijke adviesorganen, zoals in het geval van Koopmans het OMT en de Gezondheidsraad, konden zij de door zichzelf uitgebrachte EU-adviezen daar bekrachtigen door gelijkgeschakelde of ondersteunende adviezen die de landelijke organen aan de lokale crisisaansturing gaven.
“Na bestudering van vrijgegeven Wob-documenten en vergaderverslagen tekent zich een opvallend beeld af van een select groepje experts dat onder leiding van Ursula von der Leyen het coronabeleid via Europese vergadergremia binnen de nationale crisisaansturing laat landen”, schrijft Van den Bos. De crisisaansturing was in veel gevallen in handen van militairen en inlichtingendiensten. In ons land was de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) belast met die taak. Vanuit die hoedanigheid speelde de inlichtingdienst ook een rol binnen de IPCR. Naast de coördinatie van de Europese betrekkingen en dagelijkse leiding over de crisisorganisatie, rekende de NCTV het zelfs tot haar taak om het Nederlandse parlementaire proces te coördineren (“timing en onderlinge congruentie”). De inlichtingendienst richtte hier zelfs een apart team voor op, zo blijkt uit een rapportage van half maart 2020. Over de parlementaire afstemming werd daarin gemeld: “Ambitie en afspraak is elkaar niet te verrassen”. Bedoeld werd waarschijnlijk het voorkomen van onverwachte moties of amendementen op nieuwe wetgeving.
De werking van het crisismechanisme betekende dat de HSC op inhoudelijk vlak de actualiteiten en ontwikkelingen in Europees verband besprak. Vervolgens werden de onderwerpen in de IPCR ingebracht. Dit leidde tot aanbevelingen van de Europese Raad die de lidstaten werden geacht op te volgen. De aanbevelingen waren formeel vrijblijvend. Maar men moest “van goede huize komen”, aldus Van den Bos, om in eigen land een beleid te implementeren dat strijdig was met de uitkomsten van HSC, IPCR en de Europese Raad. Uit de Wob-documenten blijkt dat stevig werd gelobbyd om gemeenschappelijke besluiten te sturen vanuit het landelijk belang. Wanneer men daar echter onvoldoende in slaagde, werd het Europese beleid toch binnen de lidstaten overgenomen. Zo vond het door het kleine expertpanel bedachte beleid haar weg naar de crisisorganisaties van de diverse landsbesturen.
Rond politiek gevoelige onderwerpen oefende de Europese Commissie grote druk uit door de lidstaten weinig tijd te gunnen, om vervolgens met officiële communiqués het beleid te bekrachtigen. Lidstaten werd zo weinig ruimte geboden om het eigen beleid te bepalen en zelfstandig naar de feiten te kijken. Maatregelen zoals inreisbeperkingen, quarantaineregels, testbeleid, vaccinatiedrang en -dwang, en de avondklok werden ingevoerd onder druk van Brussel. Ook wanneer dit niet strookte met de Nederlandse adviezen van het RIVM. De avondklok was diverse keren onderwerp van gesprek binnen de IPCR en de HSC. De oorlogsmaatregel zou in verschillende EU-lidstaten enkele keren worden verlengd, ondanks alle aanwezige kennis.