“In een wereld waar de democratie slechts een schaduw van zijn vroegere zelf is, ondermijnen topambtenaren het vertrouwen van de burgers door hun onzichtbare macht te consolideren. De gekozen politici, gevangen in een web van bureaucratische invloed, worden steeds meer afhankelijk van een elite die hen niet kan ontslaan en hen in de schaduw regeert. Zo wordt de stem van het volk steeds verder verstomd, terwijl de ambtelijke top de koers bepaalt.”
Hoe het vertrouwen in de democratie juist door topambtenaren wordt ondermijnd.
Binnen de Nederlandse Rijksoverheid opereert een relatief onbekend, maar invloedrijk netwerk van topambtenaren: de Algemene Bestuursdienst (ABD). Deze dienst, ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), is verantwoordelijk voor de selectie, benoeming en doorstroming van de hoogste ambtelijke functies. Vrijwel alle hoge ambtenaren, waar Dick Schoof er één van was voordat hij premier werd, zijn afkomstig van deze Algemene Bestuursdienst.
Volgens Wob-onderzoeker Cees van den Bos is de rol van de ABD de afgelopen jaren uitgegroeid tot een factor van betekenis in de machtsverhoudingen binnen de Nederlandse democratie.
Een centraal netwerk van macht
De ABD omvat zo’n 700 tot 800 topambtenaren, waaronder secretarissen-generaal (SG’s), directeuren-generaal (DG’s) en andere sleutelfiguren binnen ministeries en uitvoeringsorganisaties. In plaats van dat deze functionarissen hun carrière opbouwen binnen één departement, worden zij centraal aangestuurd en regelmatig van positie gewisseld. Dit moet verkokering tegengaan en samenwerking bevorderen, maar leidt in werkelijkheid tot een concentratie van invloed binnen een relatief kleine groep.
Binnen de ABD vallen onder meer de Top Management Groep (TMG), waarin de hoogste ambtelijke functies zijn verenigd, en ABDTOPConsult, dat interim-managers levert. De dienst begeleidt daarnaast benoemingen voor internationale functies, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en zelfs topfuncties in grote gemeenten.
Ministers versus ambtenaren
Hoewel ministers politiek verantwoordelijk zijn voor hun departement, schetst Van den Bos een beeld waarbij hun feitelijke invloed beperkt is. Topambtenaren zijn moeilijk te ontslaan en kunnen bij conflicten eenvoudig worden herplaatst binnen het ABD-netwerk. Tegelijkertijd wisselen zij doorgaans minder snel van positie dan ministers, die vaak slechts enkele jaren in functie zijn.
Dit kan leiden tot situaties waarin ministers afhankelijk worden van de ambtelijke top om beleid uitgevoerd te krijgen. Spanningen tussen bewindspersonen en ambtenaren zijn daarbij geen uitzondering. Voorbeelden variëren van conflicten rond asielbeleid tot eerdere affaires zoals de toeslagenkwestie, waarbij cruciale informatie intern bleef.
Ook recente incidenten, zoals het lekken van vertrouwelijke informatie naar de media of openlijke kritiek van ambtenaren op ministers, worden in dit verband geplaatst. Ze voeden het beeld van een ambtelijke top die niet louter uitvoerend is, maar soms ook richtinggevend.
Ideologie en neutraliteit
De ambtelijke top opereert niet volledig neutraal. Volgens Van den Bos is er sprake van een herkenbare beleidsmatige oriëntatie op thema’s als klimaat, migratie en inclusiviteit. Wanneer nieuwe ministers een andere koers willen varen, kan dat op weerstand stuiten binnen het ambtelijk apparaat.
Voormalige politici uit uiteenlopende partijen hebben in het verleden al gewezen op het bestaan van een ‘vierde macht’: een ambtelijk systeem dat, los van de gekozen volksvertegenwoordiging, eigen invloed uitoefent op beleid en uitvoering.
De draaideur tussen politiek en ambtenarij
Opvallend is de verwevenheid tussen de ambtelijke top en de politiek. Er is sprake van een groeiende “draaideur”: ambtenaren die de overstap maken naar politieke functies, en politici die na hun loopbaan terugkeren in topfuncties binnen de overheid of semipublieke sector.
Deze uitwisseling concentreert zich vooral binnen VVD, CDA, D66 en PvdA. Dit roept vragen op over de scheiding tussen beleid en uitvoering, en over de politieke neutraliteit van topambtenaren.
Uitzonderingspositie tijdens de coronacrisis
In de coronaperiode werd via organisatorische besluiten de positie van de ABD aangepast, waardoor de dienst tijdelijk autonomer kon opereren bij benoemingen. De gebruikelijke hiërarchische controle via de top van BZK werd daarmee verzwakt.
Pas in 2023 werd deze situatie formeel teruggedraaid, met terugwerkende kracht tot maart 2022. In de tussenliggende periode zijn diverse benoemingen gedaan op sleutelposities, onder meer op het gebied van zorg, digitalisering en veiligheid.
Sommige personeelswisselingen, zoals die van een hoge functionaris van Volksgezondheid naar het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), worden door Van den Bos als opmerkelijk bestempeld en aanleiding voor nadere vragen over belangenverstrengeling.
Invloed op veiligheidsdiensten en uitvoeringsorganisaties
De invloed van de ABD strekt zich ook uit tot de top van inlichtingendiensten zoals de AIVD en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), evenals tot organisaties als het UWV, de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank.
Binnen deze domeinen is volgens Van den Bos sprake van een beperkte groep functionarissen die regelmatig van positie wisselt, wat kan leiden tot een gesloten netwerk van bestuurders met gedeelde achtergronden en perspectieven.
Selectie achter de schermen
Hoewel vacatures formeel openstaan, speelt de ABD een doorslaggevende rol in de selectieprocedure. De dienst stelt longlists en shortlists samen en kan kandidaten filteren voordat ministers of andere betrokkenen hun keuze maken. Daarmee heeft de ABD aanzienlijke invloed op wie uiteindelijk sleutelposities bekleedt.
Democratische spanningen
De structuur en werkwijze van de ABD kunnen leiden tot spanningen binnen de democratische rechtsstaat. Enerzijds is er een gekozen politiek die beleid wil maken op basis van verkiezingsuitslagen, anderzijds een stabiel en invloedrijk ambtelijk apparaat dat de uitvoering bepaalt.
Volgens Van den Bos kan dit ertoe leiden dat beleidsverandering wordt afgeremd, informatievoorziening wordt beperkt en macht zich concentreert binnen een netwerk dat slechts indirect democratisch controleerbaar is.
“Voor als je wilt begrijpen hoe het toch kan dat achtereenvolgende ministers beleid niet kunnen uitvoeren, waar burgers voor hebben gestemd. En hoe het vertrouwen in de democratie juist door topambtenaren wordt ondermijnd,” zegt huisarts Els van Veen over zijn onderzoek.