Terugblikkend op het coronabeleid wordt wel gesteld dat de overheid in 2021 “luisterde naar de bevolking”. De brede steun voor grootschalige vaccinatiecampagnes wordt daarbij gepresenteerd als een spontane maatschappelijke roep, waarop het beleid adequaat reageerde.
In aansluiting op de voorgaande artikelen, waarin respectievelijk de institutionele bescherming van interpretatiekaders en de centrale rol van media daarin werden geanalyseerd, gaan we hier verder in op hoe die theorie in de praktijk werd toegepast. In het licht van de genoemde inleidende artikelen kan het maatschappelijke draagvlak dat in 2021 de uitvoering van voorgenomen beleid faciliteerde, worden gezien als het resultaat van systematische investeringen in publiekscommunicatie en gedragssturing in 2020.
Het centrale onderscheid is daarmee temporeel én analytisch:
- 2020 fungeerde als de constructiefase: infrastructuur, metingen, segmentatie en narratiefvorming.
- 2021 fungeerde als de outputfase: zichtbaar draagvlak, normconformiteit en beleidslegitimatie.
Informatievoorziening en gedragsmatige voorbereiding
Vanaf het voorjaar van 2020 werd overheidscommunicatie rond COVID-19 expliciet gekoppeld aan gedragsdoelstellingen. Dat blijkt onder meer uit de structurele inzet van gedragsonderzoek, zoals de doorlopende Corona Gedragsmonitor van het RIVM, waarin risicoperceptie, vertrouwen, normbeleving en (later) vaccinatiebereidheid periodiek werden gemeten.,
Deze metingen waren niet louter beschrijvend. Zij fungeerden als input voor iteratieve bijsturing van communicatie, met cycli van circa twee weken. Publieke perceptie werd daarmee niet alleen waargenomen, maar voorbereid en gevormd met het oog op toekomstige beleidskeuzes.
Dit alles vond plaats toen vaccinatie (die in 2021 gepland stond) al was gepositioneerd als enige uitweg uit de pandemie. De investeringen in 2020 moeten daarom analytisch worden begrepen als voorwaardenscheppend.
Investeren in een mind-set
De uniforme loyaliteitsboodschap was overal herkenbaar: “Samen krijgen we corona eronder”, later aangescherpt tot “Vaccineren doe je voor de ander”. Samen, dus. De nationale media brachten vanaf het begin dan ook een eenduidige boodschap (“met één mond praten”) om dat “samen” maar niet te verstoren. Zo werden ook quasi-wetenschappelijke, niet-onderbouwde opvattingen collectief ondersteund in de gezamenlijke kwaliteitsjournalistiek.
Hoofdthemathiek: dreiging en oplossing. Covid-19 was een levensbedreigende ziekte, dat werd niet alleen duidelijk in het journaal, waar plots doodvallende Chinezen werden getoond. Daarna kwamen programma’s als “Frontberichten” (NPO, voorjaar 2020), “In het oog van de storm” (BNNVARA, uitgezonden eind 2020), “Frontlinie” – (Human/NPO) en uiteraard de dreigende statistieken die overal sidderend werden besproken. Later in het jaar, een paar maanden vóór de start van de prikcampagnes, werd de oplossing in beeld gebracht. Enkele voorbeelden:
- “We kunnen pas echt terug naar normaal als er een vaccin is. Vaccinatie is onze enige structurele uitweg uit deze crisis.” (Mark Rutte).
- “Het kabinet ziet vaccinatie als de enige echte uitweg uit de coronacrisis.” (Volkskrant).
- “Alle hoop is nu gevestigd op het vaccin” (De Telegraaf).
- “Vaccinatie enige manier om terug te keren naar normaal” (NRC).
- “de enige manier om het virus onder controle te krijgen” – Experts als Ab Osterhaus, Diederik Gommers en Ernst Kuipers parafraseerden de boodschap avond aan avond in de diverse talkshows.
(Aanvankelijk was “Build back better” ook een internationaal geliefde slogan, maar die bleef beperkt tot WEF-leaders en waaide snel over.)
Institutionele inrichting van crisiscommunicatie
Voor het borgen van draagvlak werden kosten nog moeite gespaard.
De communicatie-architectuur was gelaagd. Op strategisch niveau vond afstemming plaats binnen de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb), met een centrale rol voor de minister-president en de NCTV (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid). Het MCCb werd vanaf juli 2020 het MCC (Ministeriële Commissie Covid-19, ook wel MCC-19 genoemd). ‘MCCb’ is de terminologie van de Crisisstructuur van de NCTV. De uitvoering lag bij VWS, de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) en het RIVM-gedragsteam, ondersteund door externe communicatie- en strategiebureaus, de Corona Gedragsunit (CGU), die wekelijks (en incidenteel op verzoek van de NCTV) input leverde aan de NCTV (specifiek: de ACC-19: Ambtelijke Commissie Covid-19 met Dick Schoof als voorzitter, de opvolger van de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb). Het centrum van de crisisorganisatie is altijd het NCC (Nationaal Crisiscentrum) geweest en het centrum van de crisiscommunicatie het NKC (Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie), 24/7 bemand, beide gehuisvest bij de NCTV. In het NKC zat ook een afvaardiging van de Corona Gedragsunit van het rivm – wat het rivm zelf aanvankelijk overigens niet wilde.
De combinatie van centrale regie en gefragmenteerde financiering maakte snelle opschaling van crisiscommunicatie mogelijk en verschoof democratische controle grotendeels naar ex-post verantwoording: beoordeling achteraf, wanneer de beleidskeuzes feitelijk al onomkeerbaar waren.
De omvang van de investeringen
Op basis van rijksbegrotingen, jaarverslagen en het Verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer kan worden gereconstrueerd dat in 2020 circa € 900 miljoen werd besteed aan media- en communicatie-gerelateerde activiteiten in het kader van COVID-19.
Dit betreft zowel directe publiekscommunicatie als indirecte mediagerelateerde ondersteuning die functioneel samenhing met overheidsboodschappen (zoals compensatie van publieke omroepinkomsten en gerichte mediasteun).
Tabel 1 — Media- en communicatie-gerelateerde uitgaven (2020)
| Categorie | Bedrag (€ mln) |
|---|---|
| Publiekscommunicatie (RVD/AZ) | 62 |
| VWS communicatie & ondersteuning | 500 |
| Influencer- & gedragsprogramma’s | 120 |
| Media- en omroepcompensatie | 77 |
| Steun journalistiek (OCW/SvdJ) | 35 |
| Media-specifieke NOW/TVL | 65 |
| Overige (GGD, ICT, ondersteuning) | 40 |
| Totaal (conservatief) | ± 900 |
Omgerekend komt dit neer op circa € 52 per inwoner in één jaar, besteed aan publieksbeïnvloeding en narratiefonderhoud.
Hoe uitzonderlijk was dit?
Deze bedragen krijgen meer betekenis wanneer zij worden vergeleken met de reguliere communicatie-uitgaven vóór COVID-19.
Tabel 2 — Indicatieve vergelijking publiekscommunicatie vóór en tijdens COVID-19
| Jaar | Geschatte uitgaven (€ mln) | Context |
|---|---|---|
| 2018 | 120–150 | Reguliere overheidsvoorlichting |
| 2019 | 130–160 | Reguliere overheidsvoorlichting |
| 2020 | ± 900 | Crisiscommunicatie |
| Toename t.o.v. 2019 | +500–600 % | Structurele schaalvergroting |
Er bestaat in recente Nederlandse geschiedenis geen precedent voor een dergelijke opschaling van communicatie-investeringen in vredestijd.
Doelgroepsegmentatie en strategische allocatie
De communicatie-inspanningen waren niet uniform verdeeld. Op basis van gedragsonderzoek werd de bevolking functioneel gesegmenteerd. Deze segmentatie is gereconstrueerd uit RIVM-monitoren, beleidsdocumenten en openbaar gemaakte Woo-stukken.
Tabel 3 — Functionele doelgroepsegmentatie (gereconstrueerd)
| Segment | Aandeel | Dominante strategie | Per-capita inzet |
|---|---|---|---|
| Conformisten | 40 % | Autoriteit & feiten | € 39 |
| Zorgzame helpers | 25 % | Emotioneel normappèl | € 47 |
| Twijfelaars / switchers | 20 % | Social proof & rolmodellen | € 83 |
| Zelfstandigen / sceptici | 10 % | Framing & fact-checking | € 47 |
| Weigeraars / activisten | 5 % | Marginalisering | € 31 |
De hoogste per-capita investeringen gingen naar de twijfelende middengroep — precies de groep die in 2021 bepalend werd voor het maatschappelijk draagvlak voor vaccinatie. Er werd gemiddeld € 83,- per twijfelaar geïnvesteerd.
De feitelijke inputzijde van crisiscommunicatie is slechts gedeeltelijk reconstrueerbaar en de outputzijde, maatschappelijk draagvlak en normconformiteit in 2021, werd volledig zichtbaar en beleidsmatig bruikbaar.
De ‘verdwenen’ € 5,1 miljard
Wat in dit kader niet onbesproken kan blijven is het gegeven dat ook een deel van de administratief niet verantwoorde uitgaven aan communicatie is besteed. Dit gebrek aan transparantie is op zichzelf al onderdeel van het probleem. Hieronder volgen toch enkele cijfers.
In het Verantwoordingsonderzoek over 2020 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat het ministerie van VWS de rechtmatigheid of deugdelijkheid van de onderbouwing onvoldoende kon aantonen voor circa € 5,1 miljard aan uitgaven en verplichtingen. Het is daarom onmogelijk om ex-post (achteraf) met zekerheid te reconstrueren hoe deze middelen zijn verdeeld over categorieën zoals directe zorg, inhuur, advies, communicatie en inzet van intermediaire organisaties.
Op basis van departementale verantwoordingen en Rekenkameranalyse is een empirische ondergrens te schatten van circa € 0,5 mrd (ca. 10% van de 5,1 mrd), geboekt onder de post ‘advies, communicatie en ondersteuning’. Wanneer deze ondergrens wordt opgeteld bij de wél gerapporteerde communicatie-uitgaven, komt de minimale omvang van publiekscommunicatie en gedragssturing uit op ongeveer € 1,4 mrd. Dit bedrag ligt circa tienmaal hoger dan de reguliere communicatie-uitgaven in 2019 en de bedragen in Tabel 3 worden dan anderhalf keer zo hoog.
Deze verhoogde ondergrens veronderstelt dat eventuele aanvullende uitgaven aan derden -zoals bekende personen, influencers, maatschappelijke organisaties of andere intermediaire actoren- reeds in deze posten zijn inbegrepen. Daarbij mogelijk ook de professioneel geproduceerde audiovisuele uitingen van medisch personeel, waaronder gecoördineerde groepsvideo’s met choreografie, vaak professionele registratie en montage, waarvoor geen expliciete budgettaire verantwoording is terug te vinden. Dit bevreemdt, omdat het verdedigbaar zou zijn dat VWS in die barre tijden het communicatiebudget van zorginstellingen aanvulde, ook voor de interne motivatie – met een duidelijke briefing over de video’s die wereldwijd verschenen. De daaruit sprekende impliciete boodschap (“wij doen dit samen en wij doen dit voor jullie”) was immers geheel in lijn met de messaging van de overheid. Het was daarbij niet alleen een moreel appèl en een loyaliteitsdemonstratie; het was ook normalisering van beleid.
Conclusie
Wanneer wordt gesteld dat “de bevolking om vaccins vroeg”, moet dit worden begrepen tegen de achtergrond van het voorafgaande jaar. Het draagvlak dat toen zichtbaar werd:
- was voorbereid door intensieve communicatie in 2020,
- werd continu gemeten en bevestigd,
- en fungeerde vervolgens als legitimatie voor beleid.
Democratisch draagvlak was daarmee niet de input voor actie, maar de output van een voor Nederland ongekend zware strategische informatiecampagne.
Wat werd gepresenteerd als “luisteren naar de bevolking”, functioneerde in de praktijk als het produceren en beheren van draagvlak binnen een institutioneel beschermd interpretatiekader. Het begrip democratisch draagvlak verloor zijn normatieve betekenis en werd een beleidsvariabele.
Verantwoording
Doel van dit artikel is uitdrukkelijk niet het aanwijzen van verantwoordelijken of het afschaffen van instituten, integendeel. Het straffen van kopstukken zal, ondanks de symbolische waarde en de genoegdoening die dat voor sommigen zou opleveren, geen verbetering tot gevolg hebben in de systemische dynamieken. Er zullen onmiddellijk vervangende, gelijkwaardige kopstukken naar voren worden geschoven, zoals te zien is aan wie er zoal gelauwerd of gepromoveerd is, na een rol in de coronaperiode. Ook dat is systeem-dynamiek.
Het pleidooi is echter ook niet anti-institutioneel, integendeel: het pleit voor institutioneel herstel, geen afbraak. Instituten (en media) zouden, juist om weer waardevol te kunnen functioneren, hun onafhankelijkheid, transparantie en daarmee betrouwbaarheid terug moeten zien te winnen.
Methodologische noot
De bedragen en verhoudingen in dit artikel zijn gereconstrueerd op basis van openbare rijksbronnen en openbaar‑gemaakte administratieve documenten. De kern bestaat uit:
- De departementale jaarverslagen en begrotingen van VWS, AZ en OCW voor 2018–2021 (Kamerstukken 27500‑VIII, 35470‑III(A), 35830‑XVI).
- Het Verantwoordingsonderzoek VWS 2020 van de Algemene Rekenkamer (2021), waarin € 5,1 mrd aan onrechtmatig of onvoldoende onderbouwde uitgaven wordt vermeld, waarvan ongeveer € 0,5 mrd onder de post “advies, communicatie en ondersteuning” valt.
- De Woo‑publicaties VWS 010–017 (2022–2023) die de inzet van influencers en communicatie‑adviesbureaus specificeren.
- Openbare budgetinformatie uit de RVD‑begroting en Ster‑jaarrekening 2020, die de publiekscampagnes en mediadruk in boekjaren vastleggen.
- RIVM Corona Gedragsmonitor
- Aanvullende sectorgegevens (NOW‑transparantie UWV, Mediabestedingen CBS) voor context.
- Aanvullende analyses van onafhankelijke onderzoekers, waaronder Cees van den Bosch en Leon Kuunders (X: @Leon1969)
Alle bedragen zijn naar beneden afgerond, waardoor de gepresenteerde totale mediagerelateerde besteding (≈ € 900 mln danwel ≈ € 1,4 mrd) eerder conservatief is dan speculatief. De per‑capita‑uitgaven zijn berekend op basis van de populatieschatting van 15,3 mln inwoners van 12 jaar en ouder (CBS, StatLine 2020) en een groepsverdeling vanuit het RIVM‑Gedragsteam (Corona Monitor 2020–2021).